Parecer de Bandeira de Mello e Comparato: “não cabe o Impeachment de Dilma”

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Dois dos maiores juristas do país, o administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello e e o constitucionalista Fabio Konder Comparato, elaboraram parecer jurídico com posição contrária ao Impeachment da presidenta Dilma Rousseff (PT).

Basicamente o parecer se posiciona no sentido de que o Impeachment apenas poderia ocorrer se no curso do atual mandato o presidente tivesse atentado gravemente contra a Constituição, o que não é o caso de Dilma; que nada vale o parecer do Tribunal de Contas da União pela desaprovação de contas do governo federal enquanto não for aprovado pelo Congresso Nacional; que mesmo se aprovada a desaprovação do TCU, ela não é bastante para caracterizar a figura do crime de responsabilidade; que em se tratando da prática de eventual crime de responsabilidade, o Presidente da República só poderá responder por conduta comissiva e dolosa; e que nem o Presidente da República, nem seu vice podem ter seus mandatos cassados por decisão do Tribunal Superior Eleitoral em ação de impugnação de mandato eletivo.

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Veja o parecer completo:

Celso Antônio Bandeira de Mello

Professor emérito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo

Fabio Konder Comparato

Doutor honoris causa da Universidade de Coimbra

Doutor em Direito pela Universidade de Paris

Professor emérito da Faculdade de Direito da USP

O advogado Flavio Croce Caetano informa-nos o que segue. Têm havido manifestações, até mesmo por parte de pessoas da área jurídica e inclusive mediante pareceres, segundo os quais a Presidente da República teria incorrido em comportamentos caracterizadores de crime de responsabilidade. À vista disto formula-nos

CONSULTA:

I – Qual o alcance e o significado do art.86, parágrafo 4º da Constituição Federal ?

II – Eventual parecer do Tribunal de Contas da União pela rejeição de contas presidenciais precisa ser aprovado pelo Congresso Nacional ?

III – Tal reprovação caracteriza hipótese caracterizadora de crime de responsabilidade ?

IV – Em se tratando da prática de eventual crime de responsabilidade, o Presidente da República poderá responder tanto por conduta comissiva como omissa ? Pode ser responsabilidade apenas na modalidade dolosa ou na culposa também ?

V – Pode o Presidente da República e seu vice terem o seu mandato cassado por decisão do Tribunal Superior Eleitoral em ação de impugnação de mandato eletivo, ao arrepio dos artigos 85 e seguintes da Constituição  Federal?

Às indagações respondo nos termos que seguem.

PARECER

  1. Carlos Maximiliano, nosso maior mestre de hermenêutica, advertiu:

“Cumpre evitar, não só o demasiado apego à letra dos dispositivos, como também o excesso contrário, o de forçar a exegese e deste modo encaixar na regra escrita, graças à fantasia do hermeneuta, as teses pelas quais se apaixonou, de sorte que vislumbra no texto idéias apenas existentes no próprio cérebro, ou no sentir individual, desvairado por ogerizas e pendores, entusiasmos e preconceitos” (Hermenêutica e Aplicação do Direito, Ed. Forense, 15ª ed., 1995, nº 107, pg. 103 – o negrito é nosso).

O caso vertente é paradigmático da situação descrita como vitanda. De fato, não fora pelo respeito devido aos subscritores de pareceres em sentido contrário e diriamos sem a menor hesitação que a atual pretensão de “impeachment”, em termos jurídicos, é literalmente absurda, pois não tem o mais remoto suporte no direito positivo, sendo à toda evidência dele desencontrada.

Liminar demonstração disto encontra-se na tendência, por alguns expressada, de tentar associar o tema de pretensos comportamentos censuráveis a um mandato anterior, ao invés de cifrá-lo ao período correspondente ao atual mandato, como seria o óbvio, em face da índole do instituto e de sua fisionomia normativa. Sobre tal destempero disse o ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal CARLOS AYRES BRITTO:

Já me aproximando do fecho deste breve estudo, ajuízo que o mandato para cujo desempenho se presta o citado compromisso é o conquistado em determinada eleição. Eleição específica, seguida de diplomação, posse e exercício também específicos. Ainda que mandato obtido por uma segunda vez, mas a significar apenas o seguinte: o cargo de presidente é o mesmo; não o mandato. Vale dizer: para o primeiro mandato do presidente da República, já houve uma anterior eleição, uma anterior diplomação, uma anterior posse, um anterior exercício. Um precedente exercício que não se intercala com o novo (pelo contrário, se intervala), porque mandato novo é exercício que se abre para uma autônoma prova de fidelidade governamental à Constituição. Autônoma prova, a partir de um compromisso virginalmente novo que se presta perante uma determinada composição do Congresso Nacional. Não perante outra composição numérica ou subjetiva. Não um compromisso formal, reitere-se, a se somar ao anterior para fazer dos dois mandatos uma coisa sóPelo que mandato presidencial vencido sem abertura e julgamento de crime de responsabilidade é, sozinho ou por si mesmo, página virada.” (Revista Consultor Jurídico, 1 de setembro de 2015 Os destaques são nossos).

Deveras, é ler o texto constitucional para ver-se, mesmo a um primeiro súbito de vista, o disparate de tentar buscar em um mandato anterior ao mandato em curso, elementos para increpar crime de responsabilidade a quem esteja no exercício da Presidência da República. Deveras, diz o artigo 86, § 4º:

“§ 4º – O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções”.

É óbvio que ao falar em “exercício de suas funções”, o texto está reportado às funções que o Presidente exerce e não às funções que no passado exerceu, ainda que umas e outras sejam da mesma índole, pois, como bem averbado pelo eminente jurista dantes referido, são mandatos distintos, sucessivos e não se somam, como se fora um contínuo, a formar uma unidade, que houvera resultado de uma única eleição.

2. Acresce que o chamado “impeachment”, não é uma sanção propriamente dita, um castigo por haver ofendido a Lei Magna, mas uma providência destinada a impedir que alguém que esteja a ferir gravemente a Constituição persista em condições de fazê-lo; donde a necessidade de obstar tal desenlace, retirando-o da função que lhe esteja a ensejar o desmando increpado. Deveras, a teor do art. 85, crimes de responsabilidade são os “que atentem” contra a Constituição e não os que em outro tempo histórico e político hajam atentado, pois, como dito, o de que se trata é de interditar a possibilidade de que continue no cargo quem esteja presentemente a revelar grave desapreço por certos bens jurídicos que esta haja pretendido colocar sob máximo recato.

De resto, ninguém duvidaria que sendo o mandato presidencial de quatro anos, encerrado este, o que surge é um segundo e diverso mandato cuja investitura dependeu de eleição na qual os que sufragaram o eleito nem ao menos são necessariamente os mesmos que o fizeram no pleito anterior. Não se pode, pois, suplantar a vontade popular expressa no resultado eleitoral para buscar em outro momento histórico e jurídico o fundamento requerido para o “impeachment”, sem estar com isto ofendendo até mesmo o princípio republicano, pois, como disse o reputado constitucionalista PEDRO SERRANO, este

é assinalado pela eletividade, pela responsabilidade e, essencialmente, pela periodicidade dos mandatos. Nesse cenário, não há possibilidade de impeachment do presidente da República por ato praticado no exercício do mandato anterior” (Folha de São Paulo, de 22.08.2015).

Eis, pois, que o art. 15 da lei nº 1.079, de 10.04.50, que define os crimes de responsabilidade, segundo o qual “A denúncia só poderá ser recebida enquanto o denunciado não tiver, por qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo”, só pode ser entendido em consonância com o art. 86, § 4º, ao lume do qual, consoante visto, não seria de admitir, para não disparatar, invocação de atos do Presidente relativos a mandato anterior.

3. Indaga-se ainda se manifestação do Tribunal de Contas com eventual rejeição das contas presidenciais necessita de aprovação do Congresso. É obvio que, sim, para surtir o efeito de rejeição e ainda aqui basta ler o Texto Constitucional. Deveras, nele se estampa que o Tribunal de Contas, em despeito deste nome, não é um Tribunal, mas um órgão auxiiar do Poder Legislativo e apesar de sua assinalada imortância o que faz, na matéria, é simplesmente emitir um parecer, ou seja, um opinamento, que o Legislativo acatará ou não, pois o art. 71 da Lei Magna dispõe literalmente que “O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União”.

Cumpre não condundir duas coisas inteiramente distintas e não extrair de uma delas ilações que à toda evidência seriam grosseiramente descabidas. A saber: uma coisa é a rejeição de contas, aprovada pelo Legislativo e outra é a incursão em hipotérico crime de responsabilidade. A reprovação das contas pelo Legislativo é algo que, em si mesmo e por si mesmo em nada se confunde com o crime de responsabilidade.

A mais evidente, a mais cabal e irretorquível, demonstração disto está no fato de que não há um “quorum” especial no Legislativo para que este aprove o parecer do Tribunal de Contas que as rejeite, ao passo que, a teor do art. 86, o simples recebimento de acusação de crime de responsabilidade do Presidente da República, a afim de que este possa ser submetido a julgamento perante o Senado Federal., só pode ser aceito por dois terços da Câmara dos Deputados.

É óbvio que se a rejeição de contas implicasse em figura típica de crime de responsabilidade, este seria o “quorum” constitucional para admissão da rejeição de contas. Assim, a mera rejeição de contas não é fundamento bastante para dar como caracterizada a figura típica do art. 85, VI.

4. Cumpre salientar que o impedimento implicaria na deconstituição da vontade popular expressada por vários milhões de votos por pouco mais de algumas centenas de votos proveniente de congressistas. Algo, então, da mais supina gravidade.

Com efeito, é manifesto e da mais evidente obviedade que a essência da democracia descansa precisamente na escolha dos governantes por eleição popular. Logo, em sistema presidencialista, contraditar o resultado de uma eleição pelo impedimento de quem foi eleito, só é possível perante situação da mais alta seriedade e de uma excepcionalidade extrema, isto é, máxima. Daí que não pode ser admitida salvo em circunstâncias notavelmente anômalas.

Deveras, entender que algumas centenas de votos são suficientes para elidir aquilo que se constituiu com a adesão de vários milhões pressupõe algo de extremada anomalia. Qualquer pessoa, mesmo de apoucadas luzes, o perceberia de imediato.

Não se trata de um simples juizo de desconformidade com a gestão da coisa pública, por muito radical que fosse tal reprovação, que isto só em regime parlamentarista daria margem à substituição do governo e ainda assim ao preço da dissolução do parlamento e convocação de eleições, se assim o entendesse o então chefe do governo, pelo que, os atuais parlamentares, em tal caso, nos dias correntes, voltariam para casa, possivelmente combalidos.

Em suma: o instumento jurídico do “impeachment” não pode ser brandido de maneira a cumprir aquilo que na expressiva dicção utilizada na linguagem do esporte mais popular do Brasil, se traduz no dito corrente de “ganhar no tapetão“, quando um clube de futebol, esmagado em campo por força da superioridade do adversário, quer vencê-lo de qualquer modo, nem que seja por esta via inidônea e não se peja de assumir uma atitude desabrida, tal a que EÇA DE QUEIROZ colocou na boca de um seu personagem, segundo quem: “Eu sou como John Bull, se não vai na palavra vai na murraça“.

Estas considerações óbvias, portanto, jamais autorizariam o entendimento de que a imputação de comportamentos apenas culposos abririam ensanchas para o impedimento de um Presidente da República. É inafastavel a presunção de que somente condutas comissivas dolosas perfariam um comportamento tão agressivo aos valores da República ao ponto de requererem a expulsão do primeiro mandatário.

5. Dado que a própria Constituição regrou o tema do impedimento não se pode aceitar nenhuma forma de efetuá-lo senão aquela mesma ali estabelecida, pelo que nem o Presidente da República, nem o Vice poderiam atualmente ter seus mandatos desconstituidos por decisão do Tribunal Superior Eleitoral em ação de impugnação de mandato eletivo, a qual, ademais tem o prazo de 15 dias, contados da diplomação, conforme art. 14, § 10 da Lei Maior, o que ainda mais ressalta o absurdo de suposição de tal ordem que viesse a ser alvitrada.

6. Isto posto, as indagações da Consulta respondo:

I – O alcance e o significado do art.86, parágrafo 4º da Constituição Federal, são os de retirar do cargo de Presidente da República aquele que, no curso de seu atual mandato, haja atentado gravemente contra a Lei Maior, afim de impedir que continue em condições de fazê-lo;

II – Eventual parecer do Tribunal de Contas da União pela rejeição de contas presidenciais precisa ser aprovado pelo Congresso Nacional para produzir dito efeito, já que é ao Congresso Nacional, auxiliado por aquele órgão, quem tem o poder de rejeitá-las;

III – Tal reprovação não é bastante para caracterizar a figura do crime de responsabilidade, até porque não há quorum especial para o Legislativo reprová-las, ao passo que o simples recebimento de acusação de crime de responsabilidade do Presidente da República, a afim de que este possa ser submetido a julgamento perante o Senado Federal, só pode ser aceito por dois terços da Câmara dos Deputados;

IV- Em se tratando da prática de eventual crime de responsabilidade, o Presidente da República só poderá responder por conduta comissiva e dolosa;

V – Nem o Presidente da República, nem seu vice podem ter seus mandatos cassados por decisão do Tribunal Superior Eleitoral em ação de impugnação de mandato eletivo, ao arrepio dos artigos 85 e seguintes da Constituição  Federal.

É o nosso parecer.

São Paulo, 30 de setembro de 2.015

Celso Antônio Bandeira de Mello

OAB-SP nº 11.199

Fabio Konder Comparato

OAB-SP nº 11.118

 

 

 

 

 

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16 comentários sobre “Parecer de Bandeira de Mello e Comparato: “não cabe o Impeachment de Dilma”

  1. Pingback: #interpretacoes sobre cassação de Dilma. | DVH Advogados
  2. Juristas de plantão, e se falássemos em tornar inelegível ao invés de impeachment? A inelegibilidade iria causar nulidade do diploma já expedido.

    A alínea “g” do inciso “I” do artigo 1º da Lei Complementar 64 de 1990 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp64.htm) que diz:
    Art. 1º São inelegíveis:
    I – para qualquer cargo:

    g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;

    o artigo 15 da mesma lei citada acima que diz:
    Art. 15. Transitada em julgado ou publicada a decisão proferida por órgão colegiado que declarar a inelegibilidade do candidato, ser-lhe-á negado registro, ou cancelado, se já tiver sido feito, ou declarado nulo o diploma, se já expedido.

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  3. Se o presidente fosse o Aécio, o parecer deles seria favorável. Não é opinião técnica que eles estão dando, é política, portanto, sem importância, mesmo partindo de duas figuras tão capazes.
    Na época do Collor então, o que diriam os pareceristas? Por muito menos, mas bota muito menos nisso, foi para a rua.

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  4. Opa aparece um parecer ! Pena que a realidade não ajuda né, o relatório do TCU aprovado por unanimidade tá lá pra qualquer um ler, sugiro que leia

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  5. O Palácio do Planalto e o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva intensificaram na quarta-feira, 14, as articulações para salvar o mandato do presidente da Câmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ), no Conselho de Ética. A moeda de troca nesse jogo é a garantia de que Cunha não avançará nenhuma casa no tabuleiro rumo à abertura do processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff. Lula desembarcou na quarta em Brasília e vai se reunir nesta quinta-feira, 15, novamente com Dilma. O ex-presidente quer que deputados do PT fechem acordo com outros partidos da base aliada para barrar a investigação contra Cunha, no Conselho de Ética, por quebra de decoro parlamentar.

    Se não, pq lula anda fazendo isso?

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  14. Qual o motivo de color o empenacham foi um ato democrático e na Dilma e Golpe, pois que me lembre não se conseguiu nenhuma prova contra color e por isso nem se quer ele foi julgado ?

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