O tumultuado processo de aprovação do projeto de lei paranaense das Organizações Sociais (OSs) trouxe para muitas pessoas a sensação de que tal lei promove verdadeira e ilegítima privatização do Estado. Mas essa sensação decorre da “forma” como a lei foi aprovada ou de seu “conteúdo”?
De início, insta ressaltar que a Constituição brasileira é pródiga na previsão de direitos aos cidadãos e na imposição de deveres ao Estado, muitos dos quais até o momento não foram materializados. Qual foi a última vez que você precisou de um serviço social do Estado? Você foi atendido de modo rápido, eficiente e satisfatório?
É ingenuidade imaginar que as OSs sejam panaceia para todas as falhas de atuação do Estado na ordem social. Mas, também, é ingenuidade pensar que uma estrutura pública integrada possa ser imune a desvios, ineficiência, apadrinhamento e corrupção. Não é porque aviões são usados em guerras e ataques terroristas que devemos deixar de usá-los como meio de transporte em determinados casos. Até porque os corruptos não precisam das OSs para desviar recursos. Eles já têm o Estado e fazem isso diariamente com cargos em comissão, com “funcionários fantasmas”, com a lei de licitações, com os convênios e por aí vai.
Nesse prisma, o terceiro setor deve atuar em áreas nas quais o Estado não atua ou não possui condições de atuar de modo satisfatório. A parceria com uma OS pode fazer com que sejam respeitados direitos, até o momento ignorados, e sejam materializados serviços que são hoje mal prestados ou inexistentes. Os melhores hospitais brasileiros são privados. E a maioria sem fins lucrativos. Por que não aproveitar seu know-how e fazer com que seus serviços sejam ofertados adequadamente a todos os brasileiros e não apenas à parcela da população mais aquinhoada?
A contratualização permite maior transparência, melhor controle e a possibilidade de comparação entre as atividades, os resultados e os custos de várias entidades que atuam na mesma área. Favorece a profissionalização, agilidade, flexibilidade, cobrança e responsabilização em caso de desvios, de modo muito mais incisivo do que ocorre em entidades públicas e em entidades privadas conveniadas. Não obstante, uma parceria com uma OS deve apenas ser celebrada nos casos em que, justificadamente, a participação privada ofereça tais vantagens. Por isso, a decisão pela parceria deve ser motivada e toda a execução do contrato deve ser transparente, sob pena de nulidade.
Ressalte-se que a Lei das OSs não vai mudar a realidade. O que pode mudá-la são as parcerias a serem celebradas. Que cada uma delas seja objeto de discussão pelo governo do estado, pelos detratores das OSs e, especialmente, pela sociedade civil organizada, que quer ver o direito de todos garantido acima de interesses egoísticos, ideológicos, fisiológicos ou partidários; por meio de serviços prestados com honestidade, transparência e eficiência.
Para que isso aconteça, outra parcela de entidades deve ganhar corpo no Brasil. Tratam-se das organizações não-governamentais (ONGs), que têm como foco a fiscalização do Estado e de suas parcerias. Junto de instituições como o Ministério Público e o Tribunal de Contas, o terceiro setor tem o dever de colaborar com a Administração Pública também na fiscalização dos serviços sob sua responsabilidade. Com o olhar atento da sociedade organizada e dos órgãos oficiais de controle, as OSs podem servir como poderoso instrumento de garantia de direitos sociais que, até hoje, são desrespeitados. Sem esse olhar coletivo, entretanto, as OSs poderão ser usadas para destruir edifícios e fazer implodir o regime jurídico que busca evitar utilização de recursos públicos para satisfazer interesses privados.
Sabe-se que o Estado é um mau prestador e um péssimo fiscalizador de serviços. Que a sociedade civil organizada o auxilie também em sua tarefa de fiscalização, por meio da realização de audiências públicas antes, durante e depois da celebração de parcerias com as OSs.
Com a participação ativa da sociedade organizada em um canal institucional e sob os holofotes da imprensa, o governo terá oportunidade de explicar e discutir detalhadamente os motivos pelos quais a gestão de uma atividade será (ou não) realizada por uma OS. Sem isso, a “forma” influenciará o “conteúdo” das parcerias, fazendo permanecer viva a sensação de que elas servem a interesses outros que não os dos cidadãos paranaenses.
Fernando Borges Mânica, doutor em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo (USP), é professor titular de Direito Administrativo da Universidade Positivo e professor de Direito Municipal da Universidade Tuiuti do Paraná. Também é membro da Comissão de Direito do Terceiro Setor da Ordem dos Advogados do Brasil – Seccional do Paraná (OAB-PR).
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A lei e o espírito da lei
Mário Messagi Júnior
O processo foi profundamente antidemocrático e abre brechas para o pior uso possível das OSs
Organizações Sociais (OSs) não são, necessariamente, uma má solução de gestão pública. Uma avaliação justa deve levar em conta não apenas a lei, mas o espírito que a preside, a forma como a lei é implantada, os mecanismos que ela cria ou deixa de criar. OSs podem ser uma boa solução, mas a forma como o governo Beto Richa está trilhando este caminho é, no mínimo, temerária.
As OSs fazem parte de um movimento que cresce cada vez mais de ampliação do terceiro setor, que engloba também Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e Organizações Não Governamentais (ONGs). Essas entidades atuam em áreas relevantes e de interesse público e muitas vezes cumprem funções de Estado. Materializam ação pública, mesmo que sejam de natureza jurídica privada. Por isso, exige-se delas prestação de contas como se públicas fossem.
Em 1998, o governo Fernando Henrique Cardoso, do mesmo PSDB do governador Beto Richa, pelas mãos do ministro Bresser Pereira aprovou a Lei 9.637, que instituía o Programa Nacional de Publicização. O espírito do texto permitir a qualificação de OSs, para realizarem ações públicas.
As OSs são organizações privadas credenciadas por interesse direto do Estado. Estão assim muito mais próximas da política estatal e atuam por contrato de gestão. OSCIPs e ONGs são também entes privados, mas estão mais distantes das atividades centrais do estado. Firmam parcerias através de convênios e recebem, assim, recursos públicos para executar suas ações, com dever de prestar contas. OSCIPs estão mais distantes do núcleo central de ação do Estado e não podem receber espaço físico, estrutura ou servidores públicos para executar suas finalidades. Orbitam em torno do Estado, mas distantes dele. OSs podem receber servidores públicos cedidos, espaços físico (como hospitais) e estrutura para realizar suas ações. Foi esta distinção fundamental que fez o governo estadual optar por este caminho.
O modelo de controle público sobre OSs, como diz a cartilha do antigo Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) em 1998, era finalístico e não processualístico. Ou seja, não são os procedimentos que são avaliados prioritariamente, mas os resultados. A ideia não é ruim. A Lei 8.666, que regula as licitações, tem um modelo processual. Quem conhece os procedimentos sabe muito bem como burlar a lei.
Mas o modelo finalístico não funciona em si. Depende da forma como ele é executado. OSs devem ter um conselho de administração composto por até 30% de representantes da sociedade civil e, no máximo, 40% de representantes do poder público. A abertura deste conselho para a participação efetiva da sociedade civil, dando acesso a todos os gastos e procedimentos é fundamental para que não haja corrupção. O que impede os desvios é a transparência do Estado, não a burocracia a portas fechadas. Na cartilha do Mare, a participação da sociedade civil no Conselho é prioritária: “As OSs tornam mais fácil e direto o controle social, por meio da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos representativos da sociedade civil”.
Com a pressa do governo, a composição do Conselho não foi definida, nem houve qualquer avanço na forma de participação da sociedade civil ou na definição do modelo de compras ou do Plano de Cargos e Salários. Nenhum desses aspectos fundamentais foi discutido. Os trabalhadores não têm ideia de como será o sistema de contratação e o que acontecerá com os contratados pela CLT, que são um bom contingente dos empregados em saúde no estado. O modelo de compras também não foi debatido. O processo foi profundamente antidemocrático e abre brechas para o pior uso possível das OSs.
Os salários pagos por essas organizações, que atuam no setor público com recursos públicos, podem ser aviltantes se seguiram a lógica privada que guia as empresas de terceirizações, ferozes perseguidoras do máximo de lucro. O recurso para compra de materiais e serviços pode ser utilizado sem nenhum controle público, longe de olhos incômodos da sociedade civil.
Espero que nada disso aconteça, que o governo mostre o alto espírito público que preside suas ações, mas os sinais emitidos até agora apontam para o sentido contrário. Tudo indica um processo de terceirização efetiva, mesmo usando entes jurídicos que, apesar de privados, devem ser públicos.
Mário Messagi Júnior, jornalista, é doutor em Ciências da Comunicação e foi gestor da área de Comunicação da UFPR de fevereiro de 2009 a julho de 2011.
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