Criadas pela Constituição de 1988 em substituição aos decretos-leis, as medidas provisórias são um instrumento indispensável para a governança e a governabilidade do país.

Sua edição é condicionada à existência de requisitos de urgência e relevância, e são submetidas a um rito próprio, que assegura ao Congresso a avaliação desses pressupostos e um juízo preliminar de mérito antes do exame pelo Plenário. Contudo, o Legislativo, progressivamente, deixou de cumprir esses procedimentos. E o Executivo, pressionado pela necessidade de editar normas com eficácia imediata em diferentes temas, passou, em alguns momentos, a editá-las em grande número, gerando controvérsias sobre a sua validade e legitimidade.

Ocorre que, nas condições do sistema político brasileiro, nenhum presidente pode prescindir de um instrumento legal que permita responder de imediato às demandas urgentes, seja no que se refere à sua estrutura interna, seja as relativas à ordem tributária, créditos extraordinários, legislação social, adequação de marcos regulatórios ou outras que se mostrem necessárias.

Se, em outros países, o rol de matérias que depende de aprovação do Congresso confere ao Executivo maiores prerrogativas de governar por decreto, no Brasil a necessidade de anuência do Legislativo é ampla, tornando Executivo e Legislativo parceiros inseparáveis no atendimento ao princípio da legalidade. Além disso, os prazos do Legislativo não são os mesmos do Executivo. Há matérias que levam três, quatro, dez anos para serem votadas. Como governar com esse retorno?

As modificações introduzidas em 2001 pela Emenda n.º 32 e que agora poderão ser aprofundadas pela PEC n.º 11/2011, em tramitação no Congresso, demonstram, todavia, deficiências no sistema originalmente concebido. A nova PEC tenta contorná-las ampliando o prazo de tramitação para 120 dias, sem prorrogação, transferindo a apreciação da admissibilidade para as comissões de Constituição e Justiça, e fixando prazos mais longos para sua apreciação em cada Casa, de forma a conferir maior equilíbrio na análise. Estabelece, porém, prazos intermediários para a perda de eficácia das MPs, em prejuízo da segurança jurídica.

Desde a sua criação, as MPs tiveram seu campo temático delimitado pela interpretação do Supremo Tribunal Federal e pela própria Constituição. Assim, as MPs não podem regulamentar emendas à Constituição promulgadas até 2001, tratar de leis penais e processuais, normas sobre cidadania, direitos políticos, matéria orçamentária (exceto créditos extraordinários) ou reservada a leis complementares e outras. Tais limitações garantem o devido processo legislativo prévio em temas sensíveis e contornam a instabilidade associada à natureza “provisória” das medidas.

Assim, é um equívoco dizer que as MPs são instrumento do autoritarismo ou de controle do Executivo sobre o Legislativo. O Congresso sempre teve e terá meios para coibir os eventuais excessos, e o prazo de vigência das MPs é compatível com o funcionamento regular do Legislativo. Por outro lado, sem as MPs, o Executivo dependeria totalmente do processo legislativo ordinário, sem dispor de meios para dar pronta resposta às necessidades da sociedade, com prejuízo à própria governabilidade.

Mas o Poder Executivo não está alheio à necessidade de que as medidas provisórias sejam editadas criteriosamente. Nesse sentido, destaca-se o fato de que, nos últimos quatro anos, a média mensal de medidas provisórias vem-se reduzindo. Desde 2009, essa média tem se situado em torno de 2,3, enquanto, até então, era de mais de 4 medidas provisórias mensais. Na última década, o pico se deu no segundo semestre de 2002, quando a média mensal atingiu 7,7 medidas provisórias.

A PEC 11/2011 é uma tentativa de fortalecer as instituições políticas, dando ao Legislativo meios de adequadamente exercer as suas competências. A solução final, porém, não pode vir em detrimento da eficácia e validade da medida provisória como instrumento para assegurar a governança e a governabilidade, fragilizando-a como instrumento do processo legislativo.

Gleisi Hoffmann, ministra-chefe da Casa Civil, é senadora licenciada pelo PT-PR.