Texto publicado no livro Direito Público no Mercosul

Sou um defensor da democracia representativa e do fortalecimento dos partidos políticos no Brasil. Veja minha palestra que preferi na Universidade Nacional Autônoma do México – UNAM, no Seminário Binacional México-Brasil, em 10 de agosto de 2012, na Cidade do Mexico. Em julho estarei novamente no México para palestrar sobre Direito Administrativo, Direito Eleitoral e Direito Parlamentário.

O regime jurídico dos Partidos Políticos no Brasil

Tarso Cabral Violin

Advogado em Curitiba, Professor de Direito Administrativo na Universidade Positivo, Mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná (UFPR), membro da Comissão de Estudos Constitucionais e da Comissão de Gestão Pública e Assuntos da Administração da Ordem dos Advogados do Brasil, Seção Paraná (OAB/PR), autor do livro Terceiro Setor e as Parcerias com a Administração Pública: uma análise crítica (Fórum, 2010, 2ª ed.) e blogueiro (http://blogdotarso.com).

“En la democracia representativa contemporânea los partidos políticos desempeñan un papel estelar, al grado de que se les puede considerar consustanciales a ella, por lo que a pesar de suas vícios y desprestigio no se ha encontrado, hasta ahora, substituto para ellos”

Jorge Fernández Ruiz

Desde a conclusão do mestrado na Universidade Federal do Paraná, em 2006, e publicação da obra “Terceiro Setor e as Parcerias com a Administração Pública: uma análise crítica” – já na 2ª edição –, muitos colegas publicistas cobravam um estudo mais específico com relação aos partidos políticos no Brasil. Eis o momento, em especial para o Seminário Binacional México-Brasil.[1]

A Constituição Social e Democrática da República Federativa do Brasil de 1988 determina que todo o poder emana do povo, e que o povo exerce esse poder por meio de representantes eleitos ou diretamente.

Se almejamos uma Democracia substancial – e não apenas formal -, se acreditamos na Democracia representativa – por mais que seja essencial também a Democracia participativa -, se acreditamos que o Estado ainda tem um papel essencial no campo econômico e no social, ainda mais em face aos ditames da Constituição Social e Democrática de Direito do Brasil, de 1988, o estudo dos partidos políticos é fundamental, pois como aduz Hans Kelsen “a moderna democracia funda-se inteiramente nos partidos políticos”.

1. DOS PARTIDOS POLÍTICOS

Quando Hans Kelsen trata do povo, em sua consagrada obra “A Democracia”, dispõe que “um dos elementos mais importantes da democracia real” são os partidos políticos, que “agrupam os homens de mesma opinião, para lhes garantir influência efetiva sobre a gestão dos negócios públicos”. Para ele, “os impulsos provenientes dos partidos políticos são como numerosas fontes subterrâneas que alimentam um rio que só sai à superfície na assembleia popular ou no parlamento, para depois correr em leito único do lado de cá. Kelsen diz que “a moderna democracia funda-se inteiramente nos partidos políticos, cuja importância será tanto maior quanto maior for a aplicação encontrada pelo princípio democrático”. Segundo o autor:

“está claro que o indivíduo isolado não tem, politicamente, nenhum existência real, não podendo exercer influência real sobre a formação da vontade do Estado. Portanto, a democracia só poderá existir se os indivíduos se agruparem segundo afinidades políticas, com o fim de dirigir a vontade geral para os seus fins políticos, de tal forma que, entre o indivíduo e o Estado, se insiram aquelas formações coletivas que, como partidos políticos, sintetizem as vontades iguais de cada um dos indivíduos”.

Ainda, para Kelsen, “só a ilusão ou a hipocrisia pode acreditar que a democracia seja possível sem partidos políticos”. Note-se que todo esse ideário kelseniano vem junto com a concepção de que a democracia direta não é mais possível em face das dimensões do Estado moderno e da multiplicidade dos seus deveres, e a democracia do Estado moderno é a indireta, parlamentar.[2]

Também um defensor dos partidos políticos, Antonio Gramsci entende que o partido político deve ser capaz de, ao mesmo tempo, elaborar e agir, deve proporcionar o surgimento de operadores de ideias, de novos projetos ideológicos, e não de determinar a simples reprodução de ideias de comando, e o compromisso do partido é servir de protótipo de sociedade do futuro e possibilitar a confrontação entre as mais diferentes correntes de pensamento.[3]

Pela essencialidade da existência de partidos políticos, o professor publicista mexicano Jorge Fernández Ruiz expõe que “en la democracia representativa contemporânea los partidos políticos desempeñan un papel estelar, al grado de que se les puede considerar consustanciales a ella, por lo que a pesar de suas vícios y desprestigio no se ha encontrado, hasta ahora, substituto para ellos”.[4] O professor define partido político:

“Es la agrupación permanente de una porción de la población, vinculada por ciertos princípios y programas, derivados de sus interesses o de su interpretación del papel que corresponde a los depositarios del poder público y a los diversos segmentos sociales en el desarollo socioeconómico del Estado, con miras a hacerse de dicho poder para, en ejercicio del mismo, poner en práctica los princípios y programas que postula”.[5]

Para Orides Mazzaroba, um estudioso dos partidos políticos no Brasil, cabe aos partidos políticos “indubitavelmente a tarefa de aglutinar as vozes individuais e transportá-la para a esfera do espaço público e, finalmente, para a estrutura do Estado”.[6]

Norberto Bobbio ainda analisa que o partido político “compreende formações sociais assaz diversas, desde os grupos unidos por vínculos pessoais e particularistas às organizações complexas de estilo burocrático e impessoal, cuja característica comum é a de se moverem na esfera do poder político”.[7]

O ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal Carlos Mário da Silva Velloso e o jurista Walber de Moura Agra entendem que quem mais contribuiu para o aparecimento dos partidos políticos foram Lenin e Max Weber, o primeiro no sentido de que a classe trabalhadora se organizaria e tomaria o poder e seria o partido político importante para se chegar a sociedade sem classes, e Weber ao dividir os partidos em dois tipos, patronagem, que queriam chegar ao poder para adquirir benesses, e os ideólogos, que queriam implementar sua visão de mundo. Mas conforme os autores:

“a idéia de criação de partidos políticos também foi muito criticada. Impingiam a eles a nefanda função de dividir a sociedade, gerando antagonismos e animosidades. Ainda maculavam sua função com a idéia de que serviria como um corpo intermediário entre o cidadão e o governo, impedindo a participação direta do cidadão nos negócios governamentais. Compartilhavam dessa opinião Rousseau e Hobbes”.[8]

Num dos últimos textos de Max Weber, “Parlamento e governo na Alemanha Reordenada”, o sociólogo faz uma crítica aos partidos políticos, que estariam virando organizações de indicação de cargos, os partidos ideológicos, que buscavam a consecução de ideais políticos estariam se burocratizando no mau sentido da palavra.[9] Alerta, ainda, que “seus meios de alcançar o poder podem ser bem variados, indo da violência crua de qualquer tipo à disputa de votos através de expedientes grosseiros ou sutis: dinheiro, influência social, o poder oratório, sugestão, embustes primários”.[10]

Eneida Desiree Salgado ressalta que “os partidos políticos são pessoas jurídicas de direito privado que desempenham importante função pública na democracia brasileira. Pelo desenho constitucional, detêm o monopólio para a apresentação de candidatos a cargos eletivos, a partir de uma seleção em seus próprios quadros, e são destinatários de garantias e vedações fixadas constitucionalmente”.[11]

É difícil sob o ponto de vista prático implementarmos a Democracia direta nos moldes de Atenas dos séculos V e IV a.C. Assim, na Democracia indireta ou representativa, na qual os cidadãos escolhem seus representantes, a representação se faz por meio dos partidos políticos, já que não há no Direito Eleitoral brasileiro a possibilidade de candidaturas avulsas.

Cada vez mais falamos em Democracia semidireta ou mista, que concilia mecanismos da Democracia direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular) com os da Democracia representativa, o que seria uma democracia participativa. Mas neste trabalho trataremos basicamente dos partidos políticos, que são “donos” dos mandatos público-eletivos – e não as pessoas físicas eleitas -, nos termos de posição do Tribunal Superior Eleitoral consolidada pelo Supremo Tribunal Federal.[12] Posições essas severamente criticadas por Eneida Desiree Salgado, pois segundo a autora não há fundamento constitucional.[13]

Há no Brasil, portanto, monopólio dos partidos políticos para a postulação de candidatos nas eleições. Jorge Fernández Ruiz informa que no México nas eleições federais também há monopólio dos partidos, mas não nas eleições municipais, nas quais são permitidos candidatos independentes ou avulsos.[14]

2. HISTÓRIA DOS PARTIDOS POLÍTICOS

Os partidos políticos surgiram na Inglaterra a partir da atuação de deputados na Assembleia, quando no século XVII começaram a contestar os excessos do poder monárquico absolutista. Inicialmente, lutavam pela implementação do Estado Liberal, com a garantia das liberdades individuais frente ao Estado, e mais a frente os partidos políticos foram impulsionados pelos movimentos socialistas com a Revolução Industrial.

Existia o partido Conservador (Tories) e o partido Liberal (Whigs), e ao mesmo tempo que surgia a burguesia industrial, a massa trabalhista foi formada por operários sindicalizados, sendo criado posteriormente o Partido Trabalhista (Labour Party), de cunho socialista reformista. Até hoje quem domina a política na Inglaterra é o Partido Conservador e o Partido Trabalhista.[15]

No Brasil há divergência sobre o surgimento dos partidos políticos. Para José Jairo Gomes[16] foi em 1831 o surgimento do primeiro partido político, o Partido Liberal, e em 1838 o Partido Conservador, que dominaram todo o período do Segundo Reinado, entre a abdicação de Dom Pedro I e a proclamação da República em 15.11.1889, mas que ideologicamente eram muito semelhantes.

Entretanto Vamireh Chacon esclarece que na verdade o primeiro foi o Partido da Independência, de 1822, mas que em 1821 já existiam facções pré-partidárias no Rio de Janeiro: os constitucionais (centro), os republicanos (esquerda) e os “corcundas”[17] (direita).

Na visão de Jorge Fernández Ruiz os partidos políticos podem ser classificados por sua ideologia: de esquerda, de centro e de direita. Os de esquerda postulam a igualdade social, redistribuição de renda e a intervenção do estado na economia, além de defenderem a classe trabalhadora; os de direita lutam por manter o status quo, a livre empresa, as diferenças sociais, econômicas e de renda, assim como o mercado livre, e protegem a classe empresarial; e os partidos de centro seriam intermediários e moderados entre as tendências.[18]

Na década iniciada em 1870 surgiu o Partido Republicano, decisivo na derrocada do Império em 1889. Com a Primeira República ocorreu a política do café-com-leite, depois a revolução de 1930 e o Estado Novo. Surgem então três importantes partidos: o PSD – Partido Social Democrático, a UDN – União Democrática Nacional e o PTB – Partido Trabalhista Brasileiro. O Partido Comunista já existia e passou para a clandestinidade em 1948.

Com o golpe militar de 1964 e o AI-2 os partidos foram extintos dando início ao bipartidarismo entre ARENA – Aliança Renovadora Nacional, partido da situação, e o MDB – Movimento Democrático Brasileiro, partido da oposição à ditadura militar. Os dois extintos em 1979. Inicia-se a redemocratização e a partir da década de 80 surgiram partidos como o PDS (ex-ARENA), PDT (criado por Leonel Brizola por ter perdido a sigla PTB), PT, PTB, PMDB (antigo MDB), e logo depois o PFL (de uma divisão do PDS) e o PSDB (de uma divisão do PMDB). Também nessa época voltaram a funcionar na legalidade partidos históricos como o PCB e o PCdoB.

Em 1978, pouco antes da redemocratização no Brasil, Fernando Henrique Cardoso – que em 1995 viraria presidente da República com o apoio de partidos advindos da ARENA – e Bolivar Lamounier fizeram a seguinte análise:

“As falhas da questão democrática no Brasil derivam da miopia ou da esperteza (que às vezes são a mesma coisa) das elites políticas que não se animam a enfrentar os verdadeiros problemas da representatividade e da democratização”.

“Se as elites continuarem acreditando, como até agora, que o cheiro do povo faz mal à nação e que a diversidade e a contraposição de interesses é um risco à integração nacional que deve ser contido pela ação repressora, então a desconfiança face ao sistema político-partidário, e mesmo ao Estado, deixará de ser apanágio apenas dos que vivem nos limites extremos da cidadania, para constituir característica da lucidez na avaliação daqueles que, por formarem o núcleo mesmo da cidadania, ou por tentarem expressá-lo, acabarão por crer que a ‘apatia’ e o ‘desinteresse’ são uniformes adequados para esperar por dias melhores”.[19]

Hoje no Brasil são três os maiores partidos políticos:

O Partido dos Trabalhadores – PT, que representa a centro-esquerda, é o partido do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) e da atual presidenta Dilma Rouseff. Além da presidenta, tem 88 deputados federais, 13 senadores e 5 governadores. Tem 28 prefeitos nas 100 maiores cidades brasileiras. Sua ideologia é a defesa de programas sociais estatais que busquem a diminuição das desigualdades, o Estado como importante agente na economia e no social, aceitando poucas privatizações, e a boa relação política e econômica entre os países da América Latina e do BRICS.

O Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB é de centro e costuma sempre apoiar o governo de plantão. Em alguns Estados é um partido mais à esquerda, como no Paraná, e em outros Estados mais à direita, como em Pernambuco. É o antigo MDB, partido de oposição na ditadura militar. Tem 79 deputados federais, 19 senadores e 5 governadores, 17 prefeitos nas 100 maiores cidades do Brasil, além do vice-presidente Michel Temer. Não tem uma ideologia definida.

O Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB, dissidência do PMDB, que desde o governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) é considerado de centro-direita, ao implementar políticas neoliberais-gerenciais de desmonte do Estado Social[20] e aliança com partidos conservadores. Tem 54 deputados federais, 10 senadores e 8 governadores, além de 13 prefeitos nas cem maiores cidades do país. Com a ideologia de que o Estado deve apenas regular a economia, defende privatizações radicais e uma relação maior com os Estados Unidos da América, ao invés dos países da América Latina e outros emergentes.

Luís Virgílio Afonso da Silva, sobre o atual quadro político-eleitoral brasileiro, faz a seguinte análise:

É notória a idéia de que os partidos políticos brasileiros pouco ou nada significam. É notório que, para vários candidatos, não faz diferença o partido pelo qual se candidatam, já que o importante é a campanha pessoal.

O problema reside no incentivo à consolidação de grupos de deputados que, independente dos partidos a que pertençam e, consequentemente, do programa partidário que deveriam defender, pautem suas decisões apenas e tão somente por princípios corporativos, o que colabora ainda mais para perpetuar o caótico quadro parlamentar brasileiro.

Enquanto forem adotadas listas não-hierarquizadas, com a possibilidade de voto nominal, as campanhas continuarão sendo feitas na base do compromisso e do carisma pessoal, e os partidos políticos, e consequentemente os programas partidários, continuarão a ser meras siglas e meros libretos inúteis e desconhecidos do eleitorado.

É normal que o poder econômico influa [nas eleições], mas não é normal que seja o fator decisivo.[21]

Após esse histórico dos partidos políticos, analisaremos o regime jurídico destas entidades.

3. O REGIME JURÍDICO DOS PARTIDOS POLÍTICOS

As pessoas jurídicas podem ser de direito público ou de direito privado, e podem fazer parte do Estado, do Mercado ou do chamado “Terceiro Setor”.[22]

No Brasil, as pessoas jurídicas que fazem parte do Estado são a União, os Estados, os Municípios, as Autarquias, as Fundações Autáquicas (ou fundações estatais de direito público) – essas pessoas jurídicas de Direito Público – ; e as Fundações Estatais de Direito Privado, as Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista, pessoas jurídicas de Direito Privado.

As sociedades em geral, pessoas jurídicas de direito privado com fins econômicos ou lucrativos, que distribuem entre seus sócios os lucros, fazem parte do chamado Mercado.

As entidades privadas sem fins econômicos ou lucrativos, que são pessoas jurídicas de direito privado que pertencem à sociedade civil organizada, não distribuem lucros entre os seus associados, são aquelas previstas no Código Civil Brasileiro. Fazem parte do chamado “Terceiro Setor”, ou da sociedade civil organizada.

Segundo o Código Civil Brasileiro,[23] as pessoas jurídicas de direito privado sem fins econômicos ou lucrativos são:

a) as associações;

b) as fundações privadas;

c) as organizações religiosas; e

d) os partidos políticos, objeto de estudo do presente trabalho.

Por mais que a legislação não seja expressa, os partidos políticos não têm fins lucrativos, pois não podem distribuir seus lucros entre os membros da entidade.[24]

Portanto, os partidos políticos também fazem parte do chamado Terceiro Setor, pois não compõem nem o Estado em sentido estrito e muito menos o Mercado, que seriam os primeiro e segundo setores.[25]

Os partidos políticos são pessoas jurídicas de Direito privado, não fazem parte do Estado, são elos de ligação e estão entre o Estado e a sociedade civil, mas fazem parte desta.

José Afonso da Silva conceitua partido político como “uma forma de agremiação de um grupo social que se propõe organizar, coordenar e instrumentalizar a vontade popular com o fim de assumir o poder para realizar seu programa de governo”.[26]

Segundo Torquato Jardim os partidos políticos surgem “ora de circunstâncias históricas, como os tradicionais partidos ingleses e americanos, saídos da Revolução Gloriosa e da Guerra Civil, ora da mobilização de interesses de classes, como os partidos operários na busca dos chamados direitos sociais; seja da força de uma forte personalidade carismática (caudilhismo), seja da luta pela imposição forçada de uma ideologia, como os partidos totalitários do passado recente”.[27]

Entendemos que os incisos XVII, XVIII, XIX e XX do art. 5º da Constituição, que tratam das associações, aplicam-se, no que couber, aos partidos políticos:

XVII – é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter paramilitar;

XVIII – a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento;

XIX – as associações só poderão ser compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por decisão judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trânsito em julgado;

XX – ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado;

XXI – as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente;

Sobre os partidos políticos o Supremo Tribunal Federal já se manifestou:

“Não se pode pensar em democracia sem partidos políticos, nem se pode deixar de assegurar-lhes posição proeminente dentro do funcionamento das instituições democráticas. Estas não existem sem partidos políticos e nem existem também com um partido único“. (voto do Ministro Néri da Silveira, ADIn 1.096 RS, 1995)

PARTIDOS POLÍTICOS E ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO. – A Constituição da República, ao delinear os mecanismos de atuação do regime democrático e ao proclamar os postulados básicos concernentes às instituições partidárias, consagrou, em seu texto, o próprio estatuto jurídico dos partidos políticos, definindo princípios, que, revestidos de estatura jurídica incontrastável, fixam diretrizes normativas e instituem vetores condicionantes da organização e funcionamento das agremiações partidárias. Precedentes. – A normação constitucional dos partidos políticos – que concorrem para a formação da vontade política do povo – tem por objetivo regular e disciplinar, em seus aspectos gerais, não só o processo de institucionalização desses corpos intermediários, como também assegurar o acesso dos cidadãos ao exercício do poder estatal, na medida em que pertence às agremiações partidárias – e somente a estas – o monopólio das candidaturas aos cargos eletivos. – A essencialidade dos partidos políticos, no Estado de Direito, tanto mais se acentua quando se tem em consideração que representam eles um instrumento decisivo na concretização do princípio democrático e exprimem, na perspectiva do contexto histórico que conduziu à sua formação e institucionalização, um dos meios fundamentais no processo de legitimação do poder estatal, na exata medida em que o Povo – fonte de que emana a soberania nacional – tem, nessas agremiações, o veículo necessário ao desempenho das funções de regência política do Estado. As agremiações partidárias, como corpos intermediários que são, posicionando-se entre a sociedade civil e a sociedade política, atuam como canais institucionalizados de expressão dos anseios políticos e das reivindicações sociais dos diversos estratos e correntes de pensamento que se manifestam no seio da comunhão nacional. (MS 26603/DF – Relator Min. CELSO DE MELLO, 04/10/2007, Tribunal Pleno) e (ADIn 1.096 RS, Relator Ministro Celso de Mello, 1995).

3.1. OS PARTIDOS POLÍTICOS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

É o art. 17 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 que normatiza os partidos políticos, no sentido de que “é livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana”.

Segundo o dispositivo os partidos políticos ainda devem ser constituídos com caráter nacional; não poderão receber recursos financeiros ou serem subordinados a entidades ou governos estrangeiros; devem prestar contas à Justiça Eleitoral; e devem seguir um funcionamento parlamentar de acordo com a lei.[28]

Só é admitido o registro do estatuto de partido político no TSE que tiver caráter nacional, assim considerado pela Lei dos Partidos Políticos apenas se comprovar o apoiamento de eleitores correspondente a, pelo menos, 0,5% dos votos dados na última eleição geral para a Câmara dos Deputados (não computados brancos/nulos), distribuídos em pelo menos 1/3 dos Estados, com um mínimo de 0,1% do eleitorado que haja votado em cada um desses Estados. Orides Mezzaroba entende que esse dispositivo legal é inconstitucional, pois o art. 17, § 2º, da Constituição diz que os partidos políticos registrarão seus estatutos no TSE na forma da lei, e a lei criou uma nova cláusula de barreira. Mas alerta que subentende-se que o STF define a lei como constitucional (Medida Liminar 1.355-6, ADI, PDT, voto de Carlos Velloso).[29]

A Constituição assegura aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária. A Lei 9.096/95 ainda dispõe que a ação do partido é exercida de acordo com seu estatuto e programa. Armando Antonio Sobreiro Neto alerta que a Constituição “ao vincular a fidelidade à autonomia partidária, ensejou o que hodiernamente se entende por ‘legendas de aluguel’, vale dizer, a supremacia do interesse individual em detrimento do interesse público imanente ao papel dos partidos políticos”.[30]

A Emenda Constitucional 52/2006 assegurou autonomia aos partidos políticos para que adotem os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, o que acabou com a obrigatoriedade de verticalização.

Os partidos políticos, após serem criados como pessoa jurídica de direito privado, na forma da legislação civil, segundo nossa Constituição deverão registrar seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.[31]

Essas instituições, no Brasil, têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei.

Por fim, é vedada a utilização, pelos partidos políticos, de organização paramilitar. A Lei dos Partidos Políticos é clara ao vedar que o partido ministre instrução militar ou paramilitar e adote uniforme para seus membros.

3.1.1. OUTROS MANDAMENTOS CONSTITUCIONAIS SOBRE OS PARTIDOS POLÍTICOS

Os partidos políticos com representação no Congresso Nacional poderão impetrar mandado de segurança coletivo (art. 5º, LXX, a) e ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade (art. 103).[32] Nos termos do art. 74, § 2º, da Constituição, qualquer partido político (também cidadãos, associações ou sindicatos) é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Conforme o art. 62, § 1º, I, a, da Constituição (EC 32/2001), é vedada ao Presidente da República a edição de medidas provisórias relativas a partidos políticos e direito eleitoral, mesmo em casos de relevância e urgência.

É vedado aos juízes (art. 95, parágrafo único, III) e aos membros do Ministério Público (art. 128, § 5º, II, e) a dedicação à atividade político-partidária. Os militares ativos também não poder ser filiados a partidos políticos (art. 142, § 3º, V).

É proibido ao Poder Público instituir impostos sobre patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, atendidos os requisitos da lei (art. 150, VI, c).

Nos termos do art. 14, § 3º, da Constituição, o cidadão brasileiro, em pleno exercício dos seus direitos políticos[33], alistado na Justiça Eleitoral, com domicílio eleitoral e idade mínima (35 Presidente, 30 governador, 21 deputado e prefeito e 18 vereador), apenas poderá ser eleito ser for filiado a partido político. Portanto, uma das condições de elegibilidade é a filiação partidária.

4. O CÓDIGO ELEITORAL E A LEI DOS PARTIDOS POLÍTICOS

A Lei 4.737/65 (Código Eleitoral) é expressa em seu art. 2º que “todo poder emana do povo e será exercido em seu nome, por mandatários escolhidos, direta e secretamente, dentre candidatos indicados por partidos políticos nacionais, ressalvada a eleição indireta nos casos previstos na Constituição e leis específicas”. Segundo o seu art. 22, compete ao Tribunal Superior Eleitoral processar e julgar o registro e a cassação de registro de partidos políticos.

A Lei 9.096/95 dispõe sobre os partidos políticos no Brasil, ao regulamentar os arts. 14 e 17 da Constituição, e deixa claro que eles são pessoas jurídicas de direito privado destinadas a assegurarem, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituição Federal.

A Lei assegura igualdade de direitos e deveres entre os seus filiados.

O requerimento do registro em cartório do Registro Civil das Pessoas Jurídicas[34], da Capital Federal, deve ser subscrito por pelo menos 101 fundadores, com domicílio eleitoral em, no mínimo, 1/3 dos Estados.[35]

Realizado o requerimento nos termos do ordenamento jurídico, será efetuado o registro pelo cartório, com a expedição de certidão. Adquirida a personalidade jurídica o partido promoverá a obtenção do apoiamento mínimo para a comprovação do caráter nacional e realizará os atos necessários para a constituição de seus órgãos e escolha dos dirigentes. Ato contínuo, os dirigentes nacionais promoverão o registro do estatuto do partido junto ao TSE.[36]

Qualquer alteração no programa ou estatuto deve ser registrada no cartório e no TSE.

No Estatuto do partido deve constar o nome, a sigla e a sede em Brasília; normas sobre filiação, desligamento, direitos e deveres dos filiados; normas de organização e administração nos âmbitos municipal, estadual e nacional; duração dos mandatos e processo de eleição dos seus membros; normas disciplinares, financeiras e de contabilidade; critérios de distribuição dos recursos do Fundo Partidário; e o procedimento de reforma do programa e do estatuto.

A Lei dos partidos políticos foi alterada para a inclusão de norma que responsabiliza juridicamente cada órgão partidário municipal, estadual ou nacional que tiver cometido algum ato ilícito, ou possíveis dívidas, excluída a solidariedade entre eles.[37]

Sobre a filiação, a Lei exige que apenas ocorrerá com eleitores em pleno gozo de seus direitos políticos, e que atendam as regras estatutárias. Para concorrerem em eleições devem estar filiados com um ano de antecedência das eleições, podendo o partido fixar prazo maior no Estatuto, desde que não faça essa alteração em ano eleitoral. Para a desfiliação o cidadão deve fazer comunicação escrita ao órgão de direção municipal e ao Juiz Eleitoral da sua Zona. Há cancelamento imediato da filiação partidária nos casos de morte, perda dos direitos políticos, expulsão e outras formas estatutárias. Nova filiação apenas no dia seguinte de sua desfiliação e, ocorrendo duplicidade de filiações, as duas serão nulas.

É o estatuto que define os deveres, tipifica as proibições, e fixa as penalidades e as normas sobre o processo administrativo para as apurações de possíveis ilícitos praticados pelos filiados, em conformidade ao devido processo legal.

Serão cancelados os registros em cartório e no TSE dos partidos que se dissolvam, se incorporem ou se fundam; ou que descumpram as determinações do art. 17 da Constituição da República.

Os partidos políticos, em todos os seus órgãos, devem manter escrituração contábil[38] que permita o conhecimento da origem de receitas e a destinação de despesas, sendo vedado receberem valores pecuniários ou estimáveis em dinheiro, inclusive por meio de publicidade, procedentes de:

a)    Entidades ou governo estrangeiros;

b)    Autoridades, órgãos ou entidades estatais, da Administração Pública direta e indireta, concessionárias de serviços públicos, ressalvadas as dotações do fundo partidário;

c)    Entidade de classe ou sindical.[39]

Portanto, países estrangeiros e organizações não-governamentais – ONGs (Greenpeace, por exemplo) não podem repassar dinheiro para os partidos políticos brasileiros.

Os partidos também estão proibidos de receberem da União, dos estados e dos municípios, de qualquer um dos Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunais de Contas) qualquer contribuição.

A mesma vedação existe com relação às entidades da Administração Pública indireta, sejam as autarquias (INSS, Universidades Federais, Anatel), as fundações públicas de direito público (FUNAI) ou privado criadas pelo Poder Público (Fundação Padre Anchieta), empresas públicas (Caixa Econômica Federal, Correios) ou sociedades de economia mista (Petrobras, Banco do Brasil).

Também são vedados auxílios de qualquer concessionárias de serviços públicos (Ecovia). Entendemos que essa proibição deve ser interpretada de forma ampla, ou seja, também estariam vedadas contribuições de empresas permissionárias de serviços públicos e entidades do Terceiro Setor que recebam dinheiro público para prestação de serviços ou atividades públicas, como as organizações da sociedade civil de interesse público – OSCIPs e organizações sociais – OSs.

Note-se que não é apenas a contribuição em dinheiro que esta vedado, mas qualquer bem ou serviço estimável financeiramente. Portanto, os partidos políticos não podem receber emprestado, por exemplo, um caminhão de som de um sindicato ou de uma entidade de classe como o CREA – Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura ou OAB – Ordem dos Advogados do Brasil.

Segundo o art. 36, II, da Lei PP, se desobedecidas essas vedações com o recebimento dos recursos mencionados, ficará o partido político suspenso de receber a participação no fundo partidário por um ano.

O fundo partidário, chamado de Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, é constituído por: multas pecuniárias; recursos financeiros destinados por lei; doações de pessoa física ou jurídica (desde que não vedadas); e dotações orçamentárias da União.[40]

Em ano eleitoral, os partidos políticos poderão aplicar ou distribuir pelas diversas eleições os recursos financeiros recebidos de pessoas físicas e jurídicas, observando-se o disposto no § 1º do art. 23, no art. 24 e no § 1º do art. 81 da Lei 9.504/97, e os critérios definidos pelos respectivos órgãos de direção e pelas normas estatutárias.

Os recursos do Fundo Partidário poderão ser aplicados na manutenção das sedes e serviços do partido, permitido o pagamento de pessoal (limite máximo de 50% do total recebido), na propaganda política; em campanhas eleitorais; manutenção de entidade de estudos políticos (mínimo de 20%); manutenção de programas de promoção da participação política das mulheres (mínimo de 5%). A lei dos partidos políticos é expressa ao disciplinar que esses gastos não estão sujeitos ao regime da Lei 8.666/93, a Lei Nacional de Licitações e Contratos Administrativos.

Como se verifica do texto da Lei dos PP, é possível que os partidos apliquem os recursos do fundo partidário na criação e manutenção de fundação ou instituto de direito privado, destinado ao estudo e pesquisa, à doutrinação e à educação política. Essa entidade será uma associação ou fundação privada, regida pelo Código Civil e não terá as “amarras“ dos partidos. Essas entidades do Terceiro Setor têm total autonomia para contratar com instituições públicas e privadas, prestar serviços e manter estabelecimentos de acordo com suas finalidades, ou manter intercâmbio com instituições não nacionais. Possibilidades não permitidas aos partidos políticos.

Sobre o acesso gratuito ao rádio e à televisão, a Lei dos PP prevê a propaganda partidária gratuita, para a divulgação dos programas e eventos partidários, inclusive com a promoção da participação política feminina. É proibida a propaganda paga. As emissoras de rádio e televisão terão direito a compensação fiscal pela cedência do horário gratuito.[41]

Os partidos políticos podem utilizar gratuitamente escolas públicas ou Casas Legislativas para a realização de suas reuniões.

5. DA NATUREZA JURÍDICA DOS PARTIDOS POLÍTICOS

O italiano Pietro Virga considera os partidos políticos sob dois aspectos jurídicos: (a) como uma associação, uma união de pessoas estavelmente organizadas e juridicamente vinculadas para a consecução dos fins políticos comuns, e como (b) órgão dos Estado, no que tange à sua característica de grupo eleitoral e de grupo parlamentar. Biscaretti di Ruffia entende que são associações não reconhecidas e não são órgãos do Estado nem ente público controlado pelo Estado, mas sim entidades auxiliares do Estado, reconhecendo em sua atividade um exercício privado de funções públicas.[42]

Mas para José Afonso da Silva, no Direito Constitucional brasileiro os partidos políticos são expressamente pessoas jurídicas de direito privado, que adquirem personalidade jurídica na forma da legislação civil, no cartório de Registro de Títulos e Documentos, para depois ter o seu registro no TSE. No mesmo sentido Orides Mezzaroba, J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira.[43]

Assim, não se aplica mais o art. 2º da Lei 5.682/71, que reconhecia aos partidos políticos a natureza de pessoas jurídica de direito público interno, e que eles adquiriam personalidade jurídica com o registro no TSE. Note-se que mesmo na vigência desse dispositivo legal José Afonso já questionava essa natureza de direito público dos partidos.

Entretanto, Torquato Jardim, ex-Ministro do TSE, diz que os partidos políticos “deixam de ser mera associação civil, para se tornarem partido político no sentido próprio e, assim, tornarem-se pessoa jurídica de direito público interno, no plano do direito constitucional, quando do registro de seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral”.[44] (Grifei.)

O referido autor baseia sua posição em voto do Ministro Sepúlveda Pertence, que em nenhum momento dispõe que os partidos políticos, pessoas jurídicas de direito privado, transformam-se em pessoas jurídicas de direito público ao registrarem seus estatutos no TSE. O voto apenas informa que em determinados momentos os partidos políticos exercerão função pública no processo eleitoral e por isso devem ser controlados pela justiça eleitoral, e que o registro de seus estatutos no TSE não fere a autonomia dos partidos para seus assuntos internos. (TSE, Acórdão 12.209, Relator Min. Américo Luz, voto do Ministro Sepúlveda Pertence, Recurso 9.464, DJU 27.abr.92)

Discordando, com muito respeito, da conclusão de Torquato Jardim. Entendemos que exercer determinadas funções públicas não transforma uma entidade privada em pessoa jurídica de direito público. Por mais que determinadas entidades privadas, que venham a exercer funções públicas, possam sofrer um influxo de normas de direito público, isso não altera o regime jurídico da entidade.

Seria o mesmo que dizer que as empresas privadas concessionárias que prestam serviços públicos, por estarem parcialmente adstritas ao regime jurídico-administrativo (deveres e poderes, prerrogativas e sujeições), transformar-se-iam em pessoas jurídicas de direito público pertencentes à Administração pública indireta. Ora, as concessionárias continuam sendo empresas privadas de fora da Administração Pública, de direito privado, mesmo quando prestam serviços públicos, que é uma função pública, uma função administrativa.[45]

Assim, concordamos com a posição do professor José Afonso da Silva e da doutrina dominante no Direito Constitucional e Eleitoral brasileiro. Partidos políticos são entidades privadas que fazem parte do Terceiro Setor, da sociedade civil organizada. É entidade privada com estatuto registrado em cartório, quando passa a existir como pessoa jurídica.

Reafirmamos: não é porque o ordenamento jurídico exige que a entidade partidária também registre seu estatuto no TSE, que o partido se transformará em entidade de direito público.

Pessoas jurídicas de direito público são a União, estados e municípios e, por óbvio, os partidos políticos não teriam a mesma natureza jurídicas dessas entidades. Se os partidos políticos fossem pessoas jurídicas de direito público, fariam parte da Administração Pública indireta. Seriam, assim, autarquias ou fundações autárquicas, que são criadas apenas mediante lei, nos termos do art. 37, inc. XIX, da Constituição. Não é um simples registro no TSE que transforma uma entidade de direito privado em pessoa jurídica de direito público.

Se o registro dos partidos políticos no TSE os transformassem em pessoas jurídicas de direito público, isso geraria reflexos inclusive no Direito Administrativo. Os partidos passariam a serem obrigados a realizar licitação prévia aos seus gastos, concurso público para a contratação de pessoal, entre outras obrigações típicas das pessoas jurídicas de direito público, e as de direito privado pertencentes à Administração Pública, nos termos do art. 37 da Constituição, entre outros dispositivos constitucionais e legais.

A condição de existência como pessoa jurídica dos partidos políticos é o registro do seu estatuto em cartório civil, como qualquer outra pessoa jurídica de direito privado. O registro no TSE é uma condição de participação do jogo democrático, de recebimento de recursos públicos e acesso à TV, mas não uma condição de existência.

O registro no TSE permite que o partido participe do processo eleitoral, receba recursos do Fundo Partidário e tenha acesso ao rádio e à TV; assim como assegura a exclusividade da sua denominação, sigla e símbolos, segundo a Lei dos Partidos Políticos.

A Lei das Eleições (9.504/97), em seu art. 4º, estabelece que apenas poderá participar das eleições o partido que, até um ano antes do pleito, tenha registrado seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral, conforme o disposto em lei, e tenha, até a data da convenção, órgão de direção constituído na circunscrição, de acordo com o respectivo estatuto.

Enfim, os partidos políticos, por mais que exerçam atividades públicas, não são pessoas de direito público.[46]

6. DA OBTENÇÃO DO APOIAMENTO

Cumpre observar que após o partido político registrar seu estatuto em cartório, sendo criada a pessoa jurídica, a entidade deverá promover a obtenção do apoiamento mínimo para a comprovação do caráter nacional. E realizará os atos necessários para a constituição de seus órgãos e escolha dos dirigentes, para apenas depois o estatuto ser registrado também no TSE.

Para obter o caráter nacional o partido deverá comprovar o apoiamento de eleitores correspondente a, pelo menos, 0,5% dos votos dados na última eleição geral para a Câmara dos Deputados (não computados brancos/nulos, o que hoje representa aproximadamente 500 mil assinaturas), distribuídos em pelo menos 1/3 dos Estados (hoje são 27), com um mínimo de 0,1% do eleitorado que haja votado em cada um desses Estados.

No Brasil, com a existência da fidelidade partidária, o prefeito de São Paulo, a maior cidade do país, Gilberto Kassab, resolveu criar um partido para que os políticos descontentes em partidos de oposição ao governo da presidenta Dilma Rousseff (PT) pudessem sair de seus partidos, sem a perda do mandato, e participar de um partido que não fossem “nem de direita, nem de centro, nem de esquerda”.

Principalmente políticos do Democratas (DEM, ex-PFL, ex-ARENA) e do Partido Progressista (PP, ex-PDS, ex-ARENA), poderiam se transformar em “independentes” e com maior facilidade ficar mais próximos das benesses do governo.

Criaram o Partido Social Democrático – PSD. O problema é que, além de ser criado para fugir da regra da fidelidade partidária e perda de mandato, há denúncias de que para fins de conseguir o apoiamento necessário, o PSD utilizou até assinatura de pessoas mortas, além de prefeitos exigirem que seus servidores recolhessem as assinaturas necessárias, entre outras supostas irregularidades.[47] Mesmo assim foram conseguidas as assinaturas, o PSD foi registrado no TSE e hoje já é um dos maiores partidos do Brasil, com 47 deputados federais. Obtiveram, inclusive, por decisão do STF, tempo de TV e recursos do Fundo Partidário. Portanto, mesmo sem ter recebido nenhum voto, o STF entendeu que os parlamentares que se filiaram ao PSD levaram consigo os seus tempos de TV e percentual do Fundo Partidário, o que transformou o PSD num partido concorrido para alianças na eleição de 2012.

7. RESOLUÇÃO 23.282 DO TSE, QUE DISCIPLINA A CRIAÇÃO, FUSÃO, INCORPORAÇÃO E EXTINÇÃO DOS PARTIDOS POLÍTICOS

Por fim, por mais que para Eneida Desiree Salgado “não parece ser adequado (…) a edição de instrução pelo Tribunal Superior Eleitoral com conteúdo impositivo aos partidos, como o faz a Resolução nº 23.282, que ‘disciplina a criação, organização, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos’”[48], informamos algumas disciplinas dessa norma.

Além do que já está estipulado na Lei 9.096/95, a Resolução/TSE 23.282 normatiza, em especial:

a) que deverão ser publicados no Diário Oficial da União o inteiro teor do programa e do estatuto (art. 8º da Lei 9.096/95) aprovados em reunião de fundadores do partido político (art. 8º, parágrafo único);

b) o apoiamento de eleitores (após registro civil e antes do registro no TSE) se dará por meio de lista com nome completo, assinatura e número do título de eleitor; inclusive eleitores analfabetos, mediante aposição da impressão digital (conforme Resolução/TSE 21.853/2004);

c) a assinatura na lista de apoiamento não implica filiação partidária (Resolução/TSE 21.853/2004);

d) os cartórios eleitorais fazem a conferência das assinaturas e em 15 dias devem lavrar atestado e, havendo dúvida sobre a autenticidades das assinaturas, poderá determinar diligências. As listas serão divulgadas e podem ser impugnadas em 5 dias;

e) obtido o apoiamento mínimo, o partido constituirá seus órgãos de direção regional e municipal e nacional; fará o registro desses órgãos nos Tribunais Regionais Eleitorais, e depois o registro do Estatuto e do órgão de direção nacional no TSE;

f) os partidos deverão encaminhar ao TSE o nome da fundação de pesquisa, doutrinação e educação política de que trata o inc. IV do art. 44 da lei 9.9096/95.

Apenas o número do título eleitoral pode constar das listas de apoiamento, e não o registro geral – RG, segundo Resolução 22.510/2007.

Além disso, essa lista de apoiamento deve ser física, não podendo ser realizada via internet, conforme Resolução/TSE 22.553. A legislação brasileira poderia ser alterada sobre o tema, uma vez que na atualidade existe a possibilidade de se fazer listas pela internet com segurança, utilizando-se, por exemplo, assinaturas digitais.

DAS CONCLUSÕES

Diante de todo o exposto, concluímos que:

1. Em face à Constituição Social e Democrática de Direito da República Federativa do Brasil de 1988, na Democracia representativa, efetivada por meio de representantes eleitos pelo povo, o papel do partido político é essencial como agente intermediário para que o povo possa influenciar na formação do interesse público;

2. Nos partidos políticos ocorrerão a confrontação dos ideais, das ideologias, que serão colocadas para debate para que o povo possa escolher o melhor projeto, dependendo das suas concepções e momento histórico vivido;

3. Não se quer, muito pelo contrário, deixar de lado a ideia de que o aprimoramento da Democracia participativa é essencial para o futuro de qualquer país, com uma sociedade que participa dos assuntos públicos independentemente dos partidos políticos, por meio dos movimentos sociais e demais instrumentos de controle do Estado disponibilizados para a sociedade civil organizada;

4. No Brasil, para que o cidadão participe do jogo da Democracia representativa, deverá se filiar a um partido político;

5. Os partidos políticos no Brasil são pessoas jurídicas de direito privado, são entidades sem fins lucrativos ou econômicos, que fazem parte da sociedade civil organizada, do chamado “Terceiro Setor” e não da Administração Pública;

6. Os partidos políticos são de livre criação, fusão, incorporação e extinção, em consonância com princípios como soberania nacional, Democracia, pluripartidarismo e direitos fundamentais da pessoa humana;

7. Os partidos políticos ainda deverão ser de âmbito nacional, sem subordinação ou dependência estrangeira; autônomos, mas ao mesmo tempo controlados pela Justiça Eleitoral; e funcionar conforme algumas regras definidas em lei;

8. Os partidos políticos, como pessoas de direito privado, começam a existir como pessoas jurídicas a partir do registro do seu estatuto em cartório; posteriormente deverão ter o apoiamento de um número representativo de brasileiros e; ainda, deverão se registrarem no Tribunal Superior Eleitoral, o que lhes permitirá receberem recursos do fundo partidário, acesso gratuito ao rádio e à televisão bem como exclusividade da sua denominação, sigla e símbolos. O registro no TSE é uma condição de participação do jogo democrático, mas não uma condição de existência.

9. Os partidos políticos não podem receber dinheiro de entidades estrangeiras, órgãos e entidades da Administração Pública, concessionárias de serviços públicos, entidades de classe/sindical e demais entidades do Terceiro Setor que sejam contratadas para prestação de serviços públicos sociais como organizações sociais – OSs e organizações da sociedade civil de interesse público – OSCIPs. Do Estado apenas é possível receber as dotações do fundo partidário;

10. Os partidos políticos não precisam realizar licitação para os gastos com os recursos do fundo partidário;

11. Os partidos políticos poderão criar ou manter fundação/associação do Terceiro Setor destinado ao estudo e pesquisa, à doutrinação e à educação política;

12. No Brasil, por mais que nossa Democracia ainda esteja em construção, uma vez que vivemos um longo período de ditadura militar, entre 1964 e 1985, e para a história de um país o período de Democracia é recente, os cidadãos brasileiros conseguem verificar a cada dia a importância de seu voto e de se eleger representantes que pensem no interesse público e na aplicação de nossa Constituição Social e Democrática de Direito, e não em interesses privados específicos. Mas, apenas com um ordenamento jurídico que fortaleça os partidos políticos daremos um passo adiante, reduzindo o personalismo na política e a implementação de um ideário mais coletivo nas decisões dos governos eleitos, seja no Poder executivo como no Poder Legislativo.

13. Não foi objeto de estudo do presente trabalho, o que talvez seja efetivado em artigo futuro. Mas propomos para o fortalecimento dos partidos políticos e da própria Democracia o financiamento público de campanha, que aumentaria a isonomia entre candidatos das elites econômicas e os cidadãos em geral, e permitiriam que os programas partidários estivessem menos adstritos aos interesses do grande capital; como também o voto em lista fechada, o que diminuiria o personalismo na política brasileira e aumentaria a discussão sobre projetos políticos nas eleições, e não projetos pessoais.[49]

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